ОБРАЗЛОЖЕЊЕ УЗ ЗАКЉУЧАК СА УСАГЛАШЕНИМ ПРАВНИМ СХВАТАЊЕМ ПАНЕЛА НА ТЕМУ „НАКНАДА ЗА ЕКСПРОПРИЈАЦИЈУ ЗЕМЉИШТА У ВЛАСНИШТВУ БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ“

На састанку Панела за уједначавање судске праксе из управне области, одржаном у Врховном суду Републике Српске у Бања Луци дана 10. јуна 2024. године донесен је закључак са усаглашеним правним схватањем: „Држава Босна и Херцеговина, док се не донесе закон који би регулисао предметну управну ствар, изузета је од права на накнаду за експроприсане некретнине у свом власништву“.

О б р а з л о ж е н ј е

Пред Врховним судом Федерације Босне и Херцеговине појавило се више предмета у управној ствари експропријације земљишта у власништву Босне и Херцеговине у сврху изградње саобраћајне инфраструктуре (обилазница око градова, дијелова аутоцесте на коридору В ц и сл.). У свим предметима власник предметних некретнина, путем Правобранилаштва Босне и Херцеговине, се сагласио са експропријацијом и затражио накнаду за експроприсано земљиште. Надлежне опћинске службе, Федерална управа, а и Кантонални судови су у својим одлукама закључили да за експроприсано земљиште власнику не припада накнада у складу са чланом 12. став 2. Закона о експропријацији ("Службене новине Федерације Босне и Херцеговине", бр. 70/07, 36/10, 25/12, 8/2015 - одлука УС и 34/16), позивајући се при томе и на Закон о цестама Федерације Босне и Херцеговине ("Службене новине Федерације Босне и Херцеговине ", бр. 12/10, 16/10 - испр. и 66/13).

Наведеним Законом о експропријацији Федерације БиХ чланом 1. уређују се услови, начин и поступак експропријације некретнина за изградњу објеката од јавног интереса. Чланом 2. експропријација је дефинисана као одузимање или ограничење права власништва на некретнинама уз накнаду према тржишној вриједности некретнина. Чланом 3. је регулисано да се некретнина може експроприсати када је то потребно за изградњу саобраћајне инфраструктуре, пословних и индустријских зона, привредних, комуналних, здравствених, просвјетних и објеката културе, објеката одбране, управе и других објеката од јавног интереса када се оцијени да ће се кориштењем некретнине за коју се намјерава предложити експропријација у новој намјени постићи већа корист од оне која се постизала кориштењем те некретнине на досадашњи начин.

Чланом 12. став 1. цитираног закона је прописано да за експроприсану некретнину власнику припада накнада у другој некретнини, а ако корисник експропријације не може осигурати такву некретнину накнада се одређује у новцу у висини тржишне вриједности некретнине која се експроприше. Ставом 2. је регулисано да се изузетно од става 1. овог члана, у случају када се ради извођења радова, грађења, реконструкције или одржавања аутоцесте, брзе цесте, магистралне, регионалне или локалне цесте, експроприше некретнина у власништву Федерације Босне и Херцеговине, кантона, града, опћине, јавних предузећа или јавних установа, не плаћа накнада за експроприсану некретнину. Ако се ради извођења радова из става 2. овог члана, експроприше некретнина која је дијелом у власништву Федерације Босне и Херцеговине, кантона, града, опћине, јавних предузећа или јавних установа, а дијелом у власништву других правних и физичких лица, накнада из става 1. овог члана припада само тим правним и физичким лицима сразмјерно њиховом сувласничком дијелу на тој некретнини.

Према цитираном члану 12. став 2. наведеног Закона произилази да је истим прописан изузетак од опћег правила, из става 1. тог члана, а односи се на случај експропријације некретнина у власништву Федерације Босне и Херцеговине, кантона, града, опћине, јавних предузећа или јавних установа ради извођења радова, грађења, реконструкције или одржавања аутоцесте, брзе цесте, магистралне, регионалне или локалне цесте и у том случају се не плаћа накнада за експроприсану некретнину.

Када се одредба члана 12. став 2. федералног Закона о експропријацији тумачи језички, онако како гласи, јасно је да Босна и Херцеговина није наведена као један од субјеката који у случају изградње јавних цеста нема право на накнаду за некретнине у своме власништву.

Међутим, ширим и циљним тумачење наведене одредбе, како то цијене и надлежни органи и првостепени судови, јасна је интенција законодавца да од права на накнаду за експроприсане некретнине изузме све „нивое власти“, тј. административно-територијалне цјелине које чине Федерацију Босне и Херцеговине и с њима повезане јавно-правне субјекте, а ради смањења административних баријера, убрзања процедура за изградњу важне прометне инфраструктуре, те избјегавања прелијевања јавних средстава и фондова са једног на други ниво власти, а посљедично томе да се повећа ефикасност државног апарата у цјелини и убрза реализација јавних инвестиција важних за укупан друштвени развој. С обзиром на такву интенцију и сложено устројство Босне и Херцеговине и Федерације Босне и Херцеговине, закључено је да се изузетак од права власника на накнаду из члана 12. став 2. Закона о експропријацији Федерације Босне и Херцеговине протеже и на Босну и Херцеговину, која, као највише административно-територијално устројство, дијели права и обавезе са свим осталим административно-територијалним цјелинама које врше власт у Федерацију БиХ, што подразумијева да у случају експропријације некретнина ради изградње, реконструкције или одржавања јавних цеста Босна и Херцеговина, као утврђени власник, нема право на накнаду за експроприсане некретнине.

Поред наведеног, надлежни органи, а и првостепени кантонални судови у својим одлукама су указали да Федерација Босне и Херцеговине својим унутрашњим прописима регулише поступак експропријације на властитом јурисдикцијском простору, али да нема надлежност да регулише статус некретнина у власништву Босне и Херцеговине, па стога Босна и Херцеговина није ни могла бити набројана у члану 12. став 2. федералног Закона о експропријацији као субјекат изузет од права на накнаду, те да на овакво тумачење цитираних законских одредаба упућује и члан 40. Закона о цестама Федерације Босне и Херцеговине, којим је регулисано да када се ради грађења, реконструкције или одржавања аутоцесте, брзе цесте, магистралне, регионалне или локалне цесте експроприше некретнина у државном власништву не плаћа се накнада за експроприсане некретнине.

Разматрајући одлуке надлежних органа и првостепених судова, Врховни суд Федерације БиХ није пронашао исту или сличну судску праксу по питању права на накнаду за некретнине у власништву државе експроприсане ради изградње саобраћајне инфраструктуре.

Поред тога, Закон о експропријацији Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, бр. 112/06, 37/07, 66/08-испр, 110/08, одлуке УС-106/10, 121/10, 2/15 и 79/15) не садржи одредбу из члана 12. став 2. Закона о експропријацији Федерације Босне и Херцеговине, која регулише изузетак од става 1. овог члана, а да у случају када се ради извођења радова, грађења, реконструкције или одржавања аутоцесте, брзе цесте, магистралне, регионалне или локалне цесте, експроприше некретнина у власништву Федерације Босне и Херцеговине, кантона, града, опћине, јавних предузећа или јавних установа, не плаћа накнада за експроприсану некретнину.

Врховни суд Федерације Босне и Херцеговине у својим пресудама (бројеви: 07 0 У 018394 24 Увп, 06 0 У 017087 23 Увп, 03 0 У 023783 24 Увп и др.) је преиспитивао одлуке надлежних органа и првостепених судова по захтјевима за ванредно преиспитивање судске одлуке које је поднио тужитељ Босна и Херцеговина, путем Правобранилаштва Босне и Херцеговине, гдје је истицано да је примјена права у конкретном случају очито произвољна, јер одредба члана 12. став 2. Закона о експропријацији Федерације Босне и Херцеговине изричито прописује титуларе права власништва на које се односи и да њоме није обухваћена Босна и Херцеговина, као субјект који нема право на накнаду за експроприсане некретнине у своме власништву, тако да се иста не може примијенити на конкретну управну ствар, те да је неовлаштено проведена радња тумачења когентних правних норми.

Пресудама Врховног суда Федерације Босне и Херцеговине захтјеви Правобранилаштва Босне и Херцеговине за ванредно преиспитивање судске одлуке су оцијењени неоснованим, јер је обзиром на изнијету аргументацију и дате разлоге цијењено да надлежни органи, а и првостепени судови нису повриједили закон на штету тужитеља када су у својим одлукама негативно одлучили о праву на накнаду за експроприсане предметне некретнине у његовом власништву.

Наиме, цитираним одредбама Закона о експропријацији Федерације Босне и Херцеговине, а нити било којим другим законом, није прописано да Босни и Херцеговини припада право на накнаду за експроприсане некретнине из њеног власништва, тако да у том погледу постоји законска празнина. Стога су у таквој ситуацији, по оцјени Врховног суда Федерације БиХ, надлежни органи и првостепени суд могли тумачењем члана 12. став 2. Закона о експропријацији Федерације Босне и Херцеговине одредити да је и Босна и Херцеговина изузета од накнаде за експроприсане некретнине. Аналогним и логичким тумачењем цитиране одредбе јасно се може закључити да ако се (ради извођења радова, грађења, реконструкције или одржавања аутоцесте, брзе цесте, магистралне, регионалне или локалне цесте) не плаћа накнада за експроприсане некретнине у власништву Федерације Босне и Херцеговине, кантона, града, опћине, јавних предузећа или јавних установа, то је и Босна и Херцеговина без обзира на недостатак закона (непостојање изричите законске одредбе) изузета од права на накнаду за експроприсане некретнине у свом власништву.

Дакле, становиште Врховног суда Федерације Босне и Херцеговине јесте да је држава Босна и Херцеговина, док се не донесе закон који би регулисао предметну управну ствар, изузета од права на накнаду за експроприсане некретнине у свом власништву.

Обзиром да су се представници осталих судова учесника Панела (Суд Босне и Херцеговине, Врховни суд Републике Српске и Апелациони суд Брчко Дистрикта) сагласили са заузетим становиштем Врховног суда Федерације Босне и Херцеговине, то је донесен закључак са усаглашеним правним схватањем да је држава Босна и Херцеговина, док се не донесе закон који би регулисао предметну управну ствар, изузета од права на накнаду за експроприсане некретнине у свом власништву.